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郭庆平:加强金融消费者教育和权益保护的三个角度
2017年11月08日

全国金融专业学位研究生教育指导委员会主任委员、中国人民银行原副行长郭庆平

  发展普惠金融就是让更多的社会公众能够享受到现代金融带来的便利。我觉得当前最现实、最需要的是让金融服务走进偏远地区、弱势群体和低收入人群,让这些人在成本可负担的情况下,最大限度的获得金融服务,增加他的可获得感。这些年来,普惠金融作为国家的发展战略,通过货币信贷政策激励,金融基础设施的推进,金融机构下沉服务,包括创设普惠金融事业部等手段,应该说有了广泛的发展,也收到了实实在在的普惠效果。这些成果体现在哪儿呢?我觉得体现在账户、结算、储蓄、信贷、保险等方方面面,在这些方面我们确实看得到明显的一些效果。

  在我们国家,我感觉到特别是在棚户区改造、异地扶贫搬迁、精准脱贫、助学贷款,包括双创融资等重大的民生项目上面,更加具有中国普惠金融的特色和成效。当前,我们国家的普惠金融适应新时代发展的要求,正在向深层阶段发展。但同时遇到的矛盾和挑战也确实不少。这些矛盾的主要方面,我们感觉到它主要表现在偏远地区、弱势群体和低收入人群,对于可负担的成本,获得更多更好的金融产品和服务的便利性、可得性不太满意。融资贵和融资难的声音一直也没有断,我觉得这也是我们今天要大力发展普惠金融的一个重要的动因。为什么存在这种矛盾呢?应该说原因是多方面的。从金融消费者教育和权益保护这个角度看,我觉得可以从两个方面做深入的分析。一个是金融市场存在信息不对称,以及由此产生的不平衡问题。在经济新常态和金融新业态下面,数字金融蓬勃发展,跨市场、交叉性金融产品大量涌现,金融产品复杂程度加大,碎片化、个性化、微型化的特征看得到是日益明显。在这个现实的背景下,金融消费者作为一个需求方,他的信息获取能力、获取便利程度以及理解分析能力,我们感觉到就更加羸弱,这在偏远地区低收入人群中表现的尤其突出。信息不对称影响金融消费者对金融产品和服务特性及收入水平的判断,要么就是消费者处于不理解、不清楚等原因拒绝或者排斥金融服务,要么就是金融消费者基于不全面,甚至错误的信息做出购买决策,可能造成消费者的损失,甚至酿成金融风险。

  另一个方面,行为经济学研究进一步表明,金融消费者普遍存在着认知上的偏差。消费者一贯低估某些风险和高估他人对未来事件的过高保障,并存在高估金融经营和过度信任权威人士的意见和倾向。认知的偏差加重了金融消费者在信息与专业知识方面的劣势。即使通过加强金融机构信息披露和风险提示,以缓解信息不对称的问题,消费者仍然会由于认知偏差无法善加利用这些信息,或者决策时无视这些信息。

  解决普惠金融发展中金融市场不对称的矛盾,我觉得最重要的理念和战略举措是加强金融消费者权益保护,深入开展金融消费者教育。从国际上看,2008年的金融危机以来,以金融消费者保护为侧重的行为监管,受到各国的空前重视和强化。这与宏观审慎管理、微观审慎管理一道,成为国际金融监管改革的三条主线。金融消费者教育作为一种预防性的保护,是金融消费保护权益框架体系中的重要组成部分,得到了越来越多的国际组织和国家的高度重视。世界银行、经合组织、国际金融教育网络等国际组织都已制定关于金融消费者教育的示范规则。美、英等发达国家,以及印度、巴西等发展中国家也都启动并实施大范围的金融教育工作。不久前召开的杭州G20峰会,通过的《G20数字普惠金融高级原则》,就专门写入了金融消费者保护的内容。从我们国家的情况看,人民银行一直在进行金融素养调查,表明国民的金融素养水平有差距,不同类型、不同区域的消费者金融水平、金融知识存在较大的差异,而且金融消费者教育统筹组织规划和教育体系也跟不上,所以在这方面确实是有差距。国家高度重视金融消费者教育和权益保护。2015年的时候国务院办公厅就专门下发了《加强金融消费者权益保护工作的指导意见》。在同一个年份,国办又下发了《推进普惠金融发展规划(2016-2020年)》。在这个规划中特别要求健全普惠金融消费者权益保护的法律体系,还要求加强普惠金融教育与金融消费者权益保护。在国务院的要求下面,我了解一行三会等监管部门都专门设立了机构,开展金融消费者权益和保障工作,下面就是人民银行消保局余局长参加会议,可能一会儿他还要发言。从国内外的经验看,在发展普惠金融中进一步加强消费者教育和权益保护,我觉得重点对象应该放在弱势群体和低收入人群。它的内容应该主要界定为不断增强重点对象的金融法律法规观念,改进他们对金融产品和金融概念的理解,提升金融知识水平和决策能力,也要增强他们风险防范意识,特别是责任意识。那么,重要的举措是什么呢?就是要进一步加强消费者权益保护工作的组织协调,也要加强金融监管,规范金融机构行为,特别注意发挥金融机构在金融消费者教育中的保护作用。

  关于进一步加强金融消费者教育和权益保护,我的具体考虑有三个方面:

  第一,注意发挥金融机构开展金融消费者教育的重要作用。在偏远地区和弱势群体中,要开展教育和保护工作,由于金融机构的点多面广,而且专业人员也很多,并且直接和基层各级政府的组织、各类消费者打交道,发挥作用的话往往效果更好。在具体的金融活动之中,金融机构紧密结合所提供的金融产品和服务,开展多种形式的金融知识宣传和教育,让经济欠发达地区和低收入人群,能够切身体验和收获金融教育的成果。

  我这里举个例子。在这次大规模金融支持、精准扶贫过程之中,贫困地区的各级政府组织,还有建档立卡贫困人口,都参与了金融机构精准扶贫规划的编制和实施。因为没有他们的参与,我们这个规划也建不起来,实施的过程中,实际主要对象就是建档立卡的贫困人口,他们通过参与这个规划的编制和实施,通过直接参与金融机构信用体系的建设活动,通过接受精准扶贫个人贷款还有项目贷款,通过接受证券和保险服务等,都在实际参与中认识和了解金融,都在享受金融服务的成果中,认识、理解自己的权益和责任,我觉得这比单一的接受金融宣传更有效果。

  第二,切实加强金融监管,进一步规范金融机构的行为。金融机构经营管理行为对金融消费者权益有最直接和重要的影响。因此,在发展普惠金融的实际工作中,金融监管部门就要更加重视加强对金融企业行为的监管。怎么去做呢?

  一是要督促金融机构认真落实国办发布的《关于加强金融消费者群益保护工作指导意见》中提出的相关规范和要求,当前特别需要把维护金融消费者合法权益的内容纳入到公司治理、企业文化建设和经营发展战略中去,让他秉承负责任金融的理念,在体现商业价值的过程中,不断地提升品牌和实现自身可持续发展。

  二是监管部门要加强制度建设,要出台相关办法,细化金融机构行为规范。要督促金融机构从切实维护消费者财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、受教育权、尊重权、信息安全等方面,遵循行为规范。健全内控机制,从产品设计、销售到事后管理的整个运营环节,都要贯穿这样一些维护消费者权益的行为。

  三是加强非现场监管,强化信息披露,组织开展金融机构金融消费者保护自评估、现场评估,建立典型案例的公示和风险提示机制,要督促金融机构以简单明了的语言,及时、准确、全面地向消费者披露可能影响决策的信息。要充分提示风险。监管部门要严厉惩处信息欺诈和违法行为。

  四是加大现场检查的力度,要针对金融机构投诉集中的热点问题定期开展金融消费者保护的监督检查通报,监督事前协调,事前管控,事后监督的机制落实情况,及时规范干预金融机构利用消费者行为偏差谋利的产品还有行为。

  五是要密切跟踪检测金融市场发展趋势和金融机构的行为特点。建立一套风险识别预警系统,建立产品评估体系,形成主动性、预防性、前瞻性的事前保护机制。同时,还要建立和完善金融机构内部纠纷解决机制和独立的非诉第三方纠纷解决机制,还有机构和个人的责任追究机制,还有风险排查整改机制。

  第三,中央银行要认真履行职责,切实做好金融消费者权益和保护工作。

  离开工作岗位之前,我一直分管消保工作,所以想说说人民银行。中央银行在进行消费者教育和权益保护有重要的职责。我了解,这些年来人民银行认真履行职责,特别是在推进普惠金融中,深入开展金融消费者教育和权益保护,这些工作主要包括:

  一是建立了消费者金融素养的调查制度;

  二是定期开展金融知识普及教育活动;

  三是积极推动金融知识普及教育纳入国民教育体系,以其达到教育学生带动家长,辐射社会的良好效果;

  四是积极推进普惠金融综合示范区的试点建设。

  下一步,对中央银行深入推进金融消费者教育和保护工作有四点建议。

  一是在研究制定金融监管和金融消费者保护的规章制度中,要统筹考虑金融消费者教育和权益保护的长效机制。

  二是在研究制定系统重要性金融机构和复杂金融产品监管的有关规定之中,要统筹考虑金融消费者教育和权益保护的重点工作。

  三是在研究重要金融基础设施建设规划和金融业综合统计之中,要统筹金融消费者教育和权益保护的要求和措施。

  第四,希望认真总结近年来金融消费者教育和权益保护的经验和教训,加强国际合作,加强专业人才队伍建设,推动消保工作能够取得更多的实效。

  最后,我对我的发言做个小结。

  推动普惠金融深入发展,不断提升偏远地区弱势群体、低收入人群获得金融产品和服务的便捷性和满意度,要特别注意解决金融市场信息不均衡、不对称以及由此产生的不平衡问题。解决问题的重要理念和战略举措是深入开展金融消费者教育和权益保护,这已经成为国内外发展普惠金融的共识。开展金融消费者教育和权益保护,要注重加强监管,规范金融机构行为,要注重发挥金融机构的积极作用。监管部门要特别注重认真履行职责,敢于担当,切实推动普惠金融和消保工作取得实效。

(根据现场速记整理,未经发言嘉宾本人确认)